“十五五”时期是我国以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，“十五五”规划成为我国经济社会结构深度调整、加快转入高质量发展轨道的关键规划。当前，各地政府正着手启动“十五五”规划编制工作，如何做好重大项目的谋划与储备受到各地政府部门的高度重视。“抓项目就是抓发展，谋项目就是谋未来”成为我国各地政府的共识。
一、深刻认识重大项目谋划的意义
一方面，重大项目是支撑各地高质量发展的重要作战地图。“十五五”规划是未来五年发展的宏观性、全局性、综合性、引领性的蓝图，“十五五”规划重大项目清单就是这个发展体系的落脚点和作战地图。高水平统筹开展重大项目谋篇布局，有利于深入贯彻落实党中央、省、市决策部署及工作要求，积极融入服务新发展格局，发挥重大项目的拉动和支撑作用，全面夯实“十五五”规划的任务支撑。同时，项目工作法已经成为各级政府落实五年规划的重要工作方法，重大项目库成为各地“十五五”规划落地实施的有效抓手。
另一方面，重大项目是向上争取政策与资金支持的主要依据。“十五五”时期，大国博弈更加激烈、地缘政治更加复杂，更好地发挥我国新型举国体制的核心优势，成为我国承受、应对和化解各种风险的重要经验和策略。这也意味着国家会在科技创新、产业安全、生态环保、未来产业等更多的战略领域进行顶层设计和统筹布局，会进一步强化在“两重、两新”等重点发展领域的政策和资金支持。在当前地方政府投资能力下降、财政税源减少的现实条件下，面向国家政策支持方向，以更高站位、更大格局、更宽视野，谋划储备一批打基础、增后劲、利长远的好项目，有利于对国家的支持政策进行快速反应、精准响应，有利于提前做好项目准备工作，完善项目手续，提升项目成熟度，进而用好中央预算内、预算外资金，争取更多项目进入国家和上级政府“十五五”规划项目“笼子”和资金“盘子”，提升本地“十五五”规划的战略高度和落地可行性。
二、把握重大项目谋划的“四个围绕”
面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，各地政府要紧扣各地发展新阶段、新特征，抓机遇、解难题，突出“四个围绕”进行重大项目谋划。
一是围绕发展战略谋项目。项目体系是发展体系的重要支撑和落地的抓手，“十五五”重大项目体系要围绕各地“十五五”的发展定位、发展目标、发展战略和任务体系进行谋划，是对发展战略的聚焦和落实，是对发展目标的分解和发展任务的细化。
二是围绕资金来源谋项目。在地方财政吃紧的情况下，一方面着眼于国家、省、市的政策性资金支持谋划项目，重点聚焦中央预算内投资资金、超长期特别国债、地方政府专项债支持领域，以及新增国债、中长期贷款、创新性融资工具等支持方向，精准对标谋划项目。另一方面着眼于鼓励和吸引民间投资和社会资本的重点方向谋划项目。按照政府和社会资本合作新机制要求，围绕交通、物流、市政、生态保护和环境治理、水利等重点领域，聚焦“使用者付费+特许经营”，谋划适宜采用特许经营模式的项目，充分调动民间投资积极性。
三是围绕产业发展谋项目。着眼于未来市场机会和产业发展需求，着力面向本地重点产业链的补链延链拓链强链谋划项目，面向本地重点产业集群的组网升级与生态完善谋划项目，面向本地创新生态体系与新质生产力的培育与发展谋划项目，围绕本地优势资源开发利用、高质量园区建设、现代商贸流通体系建设谋划项目。
四是围绕安全保障谋项目。着眼于生态及环保安全、城市安全、社会安全、财税安全，突出民生基本保障补短板、基本公共服务配套完善、城市基础设施更新改造与数字基础设施建设、防范化解地方债务风险，谋划梳理“十五五”期间必需的建设项目。
三、遵循重大项目谋划的“五个兼顾”
一是兼顾前瞻性与现实性。项目谋划过程中，既要面向未来、着眼“十五五”发展的机遇与需求，也要考虑项目的成熟度与合规性，项目基本条件、资金、要素的满足情况，合规手续进展情况等，注重项目的落地性与可行性。
二是兼顾发展性与保障性。既要重视产业类、发展类项目的谋划，更要注重保障基本的民生需求，强化生态安全与环境保护责任，同时兼顾注重防风化债要求。
三是兼顾政策性与市场性。既要着眼国家、省市的政策引导和支持方向与要求，利用好上级政策性资金支持和政府财政投资，也要重视项目的市场化动力，强调利用社会资本，遵循项目投资的内在规律和商业逻辑。
四是兼顾系统性和专项性。既要着眼“十五五”发展体系、战略体系的完整性，环境治理与生态保护类项目的系统性，强化项目统筹与集成，同时，在项目谋划、申报与实施管理过程中，体现与专项规划、专业部门管理的分工与协作。
五是兼顾原则性和创新性。既要强调项目谋划的合规性，注重项目谋划与国土空间规划、专项规划、法律法规相符合，又要体现项目谋划的创新性和发展性，使项目谋划不局限在当前的条件下，预留发展弹性和创新空间。
四、紧盯国家重点投资政策支持方向
各地方政府重点关注的是中央预算内投资资金、超长期特别国债、专项债三大政策性资金。当前公开信息显示，我国2025年拟安排中央预算内投资7350亿元，专项债4.4万亿元，超长期特别国债1.3万亿元。
中央预算内投资是由国家发展改革委负责安排、用于固定资产投资的中央一般公共预算资金。中央预算内投资作为政府投资的一部分，不增加地方债务压力，无需偿还，对于受到债务率限制的地区有重要意义。中央预算内投资重点支持基础性、公益性、长远性的项目，并结合每年的政策需求，对支持领域、重点方向、补助额度进行部分优化调整。2025年中央本级支出预算数为1635亿元，主要用于支持交通运输、科技创新、部门自身能力建设等中央本级重点投资领域和重大项目建设；对地方转移支付预算数为5715亿元，主要用于粮食安全、能源安全、产业链供应链稳定安全、重大战略、区域协调和生态文明建设、重大基础设施建设、社会事业建设、城市燃气管道等老化更新改造和保障性安居工程等领域项目建设。
超长期特别国债属于中央财政债务性资金，通过发行国债向社会或金融机构筹集，期限长达20～50年，地方无直接还款压力，中央还本付息，通常不计入一般公共预算赤字。重点聚焦国家“两重”“两新”战略，目的在于撬动重点领域的有效投资，旨在稳增长、促投资、扩内需，并优化政府部门债务结构。2025年“两重”建设重点支持基础研究能力提升、未来产业发展、东北等重点地区高标准农田建设、大中型灌区新建改造及大中型引调水和大中型水库建设、长江经济带生态环境保护和绿色发展、农业转移人口市民化公共服务体系建设、高等教育提质升级、城市地下管网管廊建设改造等；“两新”政策重点支持大规模设备更新和消费品以旧换新，深入推进设备更新、消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升四大行动。
地方政府专项债券指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，包括新增专项债券和再融资专项债券等。重点投向债务化解、项目建设、土地储备、收购存量商品房等领域，鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业的基础设施建设，不得投向一般竞争性产业领域，要求专项债项目收益覆盖本息。2025年我国进一步扩大了专项债券用作项目资本金范围，提高专项债券用作项目资本金的比例，支持地方加大重点领域补短板力度，进一步向实施区域重大战略、发展新质生产力、推动高质量发展方面倾斜。
在关注三类资金投向领域规定的同时，也要考虑每类资金对项目资本金管理要求、项目前期工作要求、建设进展要求等。做好“十五五”规划的项目谋划与储备，还要进一步关注PPP合作新机制、不动产投资信托基金（REITs）以及EOD开发等新模式、新机制的应用，鼓励民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，拓展民间投资空间，激发民间投资活力，通过“中央资金引领+市场化机制激活”，破解地方政府投资瓶颈问题，为“十五五”时期的高质量发展提供关键支撑。
作者介绍
丁 伟
高级咨询师
长期专注于区域发展战略、城市发展规划、产业发展及园区规划、项目开发及投资策划等领域的研究与咨询工作，主持参与百余个城市战略、产业研究、园区规划及项目策划等咨询项目与研究课题。
编辑：张 华
审核：刘 灿
